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从资源环境公共产权看政府决策

来源:中国环境报点击数:发布时间:2018-01-25 17:01:08

◆李志青

(复旦大学环境经济研究中心)

随着生态文明建设工作的推进,各地出现了一些颠覆传统生态环保概念的事例。比如中央环保督察组在对湖南省督察反馈意见中指出,欧美黑杨大面积种植,损害了洞庭湖的自然生态。又譬如在西南某些地区开发属于清洁能源的小水电,却反而破坏了当地的生态环境。

那么,为何在自然资源利用和生态环境保护过程中,以往看起来很生态和环保、现在却反而对生态环境产生了负面影响?如果说,这样的例子仅仅是在某些地区偶尔出现,只是孤立的个案,那还可以理解。但如果这样的案例多次发生,那么其背后是否存在一些共性的原因,就值得思索了。

从经济学的角度来看,出现生态环境问题的原因不外乎外部性、市场失灵等因素,而这些因素的共同核心都指向一个问题,那就是如何去界定事关生态环境权益的产权归属。正是由于在产权归属上的模糊不清,再加上科学技术认知本身的局限性,才造成了生态环境和自然资源的过度利用或不当利用。

当前各地所发生的颠覆传统环保概念的案例与生态环境产权归属安排有没有关系呢?笔者对此进行了深入分析。

黑杨的种植、风力发电以及建设小水电,都得首先承认产权是归属国家与全民所有的,而政府有权代表国家与全民来行使这个公共所有权。应该说,与之前相比,自然资源和生态环境使用权没有“旁落”于私人之手,进而造成各种环境问题,这已经是进了一步。因为后者可能带来严重的“外部成本”效应,社会承担了成本,而私人获得了好处。

但是问题在于,为何在产权恢复其公共属性之后,反而造成了资源环境受损的结果,出现了事与愿违的结局?笔者认为,问题的症结仍在于产权归属上,正是产权归属认识得不全面、调整得不彻底,造成了这样的结果。

毋庸置疑,大家都认为恢复资源环境产权的公共属性对于保护资源环境有着重要的价值,但是对于究竟应该以何种形式来恢复资源环境产权的公共属性,长期以来存在误区。其中最大的误区,就是将这个问题简单化为“私人与公共”的差异。事实上,这个问题非常复杂,其中最为复杂的地方在于,“公共属性”的范围究竟应该有多大?具体而言,究竟什么是“公共”?这个产权究竟应该受到哪些人群的支配才是最优的呢?

以黑杨的种植为例,当年种植黑杨本身代表着当地政府确认了对于土地资源和生态环境产权的支配权,从而在当时做出了“理应正确”的决策。但恰恰是这样的决策毁掉了当地的生态环境系统,并影响到了周边的生态环境质量。

就产权的视角来看,造成这个结果的原因正在于,基于生态系统上的因素,洞庭湖资源环境产权的公共属性范围其实应该超过当地政府的行政管辖范围。也就是说,区域生态环境保护的决策应该在产权所涉及的相应更大范围内进行研究和商议。否则,即便是地方政府代表国家和全民行使了产权的公共属性,也仍然会造成净收益分配上的不对等,进而损害生态环境。

进一步而言,如果这样的公共属性事关地方经济利益,那么不对等的程度就极有可能加剧。譬如小水电建设的例子就表明,资源环境的公共属性可能在绿色“正确”的名义下被滥用,变成为服务于某个产业、某项地方经济利益的工具。究其本质,仍然是资源环境产权归属的不当造成了“外部成本内部化”的不彻底,进而损害了生态环境的质量。

应该说,对于资源环境产权问题的上述复杂性,我们已经有所认识,并对不合理的归属加以纠正。如环境保护的垂直管理改革、环境保护税税额水平的地方授权,以及生态环境损害赔偿的属地化管理等都是很好的证据。在未来,我们既要防止资源环境公共产权归属范围的“缩小化”,同时也要预防公共产权归属范围的“扩大化”,避免产生过犹不及的后果。

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